La nouvelle loi n° 2019-1063 du 18 octobre 2019 a réformé en profondeur la loi n° 47-585 du 2 avril 1947 dite « Bichet », clef de voûte de la distribution de la presse. Jusqu’alors, les entreprises de presse cumulaient les qualités d’actionnaire majoritaire et de clients des sociétés commerciales auxquelles les sociétés coopératives de messageries de presse confiaient les opérations de groupage et de distribution. Ce système a eu des effets délétères sur la définition des barèmes de ces sociétés commerciales – comme Presstalis – et donc sur leur rentabilité. Ce constat d’échec partiel de la loi Bichet, associé à la nécessité de libéraliser de manière effective l’assortiment des titres de presse afin de désencombrer les linéaires des diffuseurs de presse d’un nombre conséquent d’invendus et de permettre à ces derniers de renouer avec leur qualité première de « marchands de presse » en leur reconnaissant une certaine latitude pour ajuster leur offre, a rendu nécessaire une réforme du système de la distribution de la presse.

Les limites de l’autorégulation

L’autorégulation avait montré toutes ses limites : la présence des professionnels à tous les étages a contribué à créer des conflits d’intérêts majeurs qui n’ont pas permis de trouver l’équilibre économique nécessaire à la bonne application des principes fondateurs de la loi Bichet. En témoignent les révélations relatives aux accords privilégiés dont ont bénéficié certains éditeurs, l’homologation, en 2017, de barèmes inadaptés ayant conduit certains éditeurs à changer de messagerie, la lenteur du processus décisionnel en matière de diffusion des titres dans les supérettes ou de libéralisation de l’assortiment, ou encore la situation financière très problématique de Presstalis, qui fait courir un risque systémique à l’ensemble de la filière.

Des interventions législatives infructueuses

Le rapport sur l’évaluation de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse avait déjà pointé les faiblesses du système : la loi, qui, depuis huit ans, permettait d’organiser un assortiment des titres de presse non-IPG en fonction du linéaire disponible chez les diffuseurs de presse et sur la base de critères non discriminatoires (chiffre d’affaires réalisés par titre dans le point de vente), n’était que peu appliquée.

En 2013, le CSMP avait tenté de mettre en place un dispositif de plafonnement des quantités de titres distribuées dans le réseau mais cette initiative a connu une rapide déconvenue. D’une part, une proportion importante des volumes n’était pas concernée dans la mesure où la limitation des volumes fournis ne s’appliquait ni à la presse IPG ni aux hebdomadaires vendus à plus de 400 000 exemplaires par parution (soit une quinzaine de titres non IPG, principalement de presse télévisée). D’autre part, par une décision n° 2014-02 du 18 avril 2014, l’Assemblée du CSMP a décidé de suspendre provisoirement l’application de la décision prise en 2013, au motif que des acteurs de la filière étaient dans l’incapacité de mettre en œuvre le plafonnement du fait d’un système informatique obsolète ne permettant pas la régulation des quantités distribuées.

Le problème des invendus de presse

Ainsi, alors qu’en principe, un diffuseur de presse qui ne vend aucun exemplaire d’un titre trois fois de suite ne devait plus recevoir ce titre, continuait de le réceptionner car, faute de système informatique performant, Presstalis n’appliquait pas la loi, et à défaut de mise en œuvre de la loi par Presstalis, les MLP ne l’appliquaient pas davantage.  En conséquence, la production excessive d’exemplaires continuait, malgré le fait que des pénalités soient prévues lorsque le taux d’invendus dépasse un certain seuil. Cette situation tient  d’abord à ce que la production d’un numéro supplémentaire ne coûte pas cher, ensuite à ce que certains éditeurs appréhendent le support papier comme une « vitrine » pour leurs ventes sous d’autres formats, et enfin à ce que l’affichage d’un nombre élevé d’exemplaires distribués dans un nombre élevé de points de vente permet aux éditeurs de faire miroiter aux annonceurs une distribution large et de conserver ainsi des recettes publicitaires. Plus de la moitié des titres de presse vendus au numéro sont aujourd’hui des invendus. Le taux moyen d’invendus serait de l’ordre de 65 % mais pourrait dépasser 90 % pour certains éditeurs, étant précisé que la charge de ces invendus pèse essentiellement sur les diffuseurs de presse, et en particulier sur leur trésorerie, puisqu’ils ne sont remboursés des invendus qu’après un certain délai.

Un système bicéphale

La régulation de la distribution de la presse a, depuis la loi du 20 juillet 2011 relative à la régulation du système de distribution de la presse, un caractère bicéphale. Elle est ainsi confiée, d’une part, au Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) et, d’autre part, à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP). Le CSMP, personne morale de droit privé, comprend vingt membres au mandat renouvelable représentant les éditeurs de journaux et périodiques, les sociétés coopératives des messageries de presse, les dépositaires centraux, les diffuseurs de presse, ainsi que le personnel des messageries.  Les missions du CSMP consistent notamment à faire appliquer les principes au cœur de la loi Bichet : liberté et impartialité de la distribution, solidarité coopérative, respect de la concurrence – en régulant les trois niveaux de distribution de la presse.

Les points essentiels de la réforme

La loi n° 2019-1063 du 18 octobre 2019 opère une refonte de l’architecture de la loi Bichet.  Aux sociétés coopératives de messageries de presse – qui, en théorie, assurent elles-mêmes les opérations de groupage et de distribution des titres édités par leurs associés mais, en pratique, les confient systématiquement à des sociétés commerciales qu’elles détiennent majoritairement – sont substituées des sociétés coopératives de groupage de presse. La loi fixe les règles de composition, d’actionnariat et de gouvernance de ces sociétés tout en maintenant le principe égalitaire qui veut qu’indépendamment du volume de sa participation au capital et du nombre de titres qu’il distribue par l’intermédiaire de la société coopérative, chaque associé dispose d’une voix, et d’une seule.

Toute entreprise de presse est libre d’assurer elle-même la distribution de ses propres journaux et publications périodiques par les moyens qu’elle jugera les plus appropriés à cet effet. Toutefois, lorsque deux entreprises de presse ou plus groupent la distribution de journaux et publications périodiques qu’elles éditent, en vue de leur vente au public, elles doivent à cet effet adhérer à une société coopérative de groupage de presse.

Sociétés agréées de distribution de la presse

Les sociétés agréées de distribution de la presse sont désormais des sociétés commerciales agrées par l’ARCEP. Cet agrément est délivré sur la base d’un cahier des charges et sous réserve de l’engagement d’assurer une desserte non-discriminatoire des points de vente au sein de la zone géographique couverte par un schéma territorial présenté avec la demande d’agrément.

Droit d’assortiment des diffuseurs

Les diffuseurs de presse dont le rôle de « marchand » – avec tout ce que cela recouvre en matière d’expertise et d’initiative commerciales – se trouvent valorisés par les nouvelles modalités d’accès au réseau de distribution de la presse, et en particulier par la libéralisation relative de l’assortiment qu’il opère.

Si le droit inconditionnel d’accès au réseau de distribution de la presse est préservé pour la presse d’information politique et générale (IPG) – dont une définition est gravée dans le marbre de la loi –, ce n’est pas le cas pour les autres catégories de presse.  La loi prévoit en effet que les titres admis au régime économique de la presse par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP) ne pourront être distribués que dans les limites de règles d’assortiment des titres et de détermination des quantités servies fixées par un accord interprofessionnel. Pour ce qui est des titres non éligibles au régime économique de la presse (presse dite « hors CPPAP »), leur distribution sera organisée au cas par cas, par des conventions qui, négociées de gré à gré par les professionnels, détermineront les références et les quantités servies aux points de vente.

Les vendeurs-colporteurs de presse

Soucieux de ne pas laisser de côté la distribution par portage, le Gouvernement a enfin eu à cœur d’assouplir le statut juridique des vendeurs-colporteurs de presse (VCP) de façon à favoriser leur activité et l’attractivité de celle-ci. Cela passe notamment par la possibilité qui leur est ouverte d’avoir, en sus d’une activité principale de vente de titres de presse, une activité accessoire de distribution (sans vente) de publications de presse (quelles qu’elles soient), tout en conservant leur statut de travailleur indépendant.

La diffusion numérique de la presse

La loi introduit au sein de la loi Bichet un nouveau titre dédié à la diffusion numérique de la presse. En effet, eu égard à l’importance que prend désormais le numérique dans la diffusion de la presse – qu’il s’agisse des moteurs de recherche, du partage de contenus de presse via les réseaux sociaux, des applications des kiosques numériques inclus dans les abonnements téléphoniques ou bien encore des widgets directement fournis par les constructeurs de téléphonie mobile –, il était nécessaire de transposer à l’univers digital les principes de la distribution de la presse nécessaires au débat démocratique.

Les « kiosques numériques » se voient ainsi transposer les exigences de diffusion applicables aux titres d’information politique et générale. Ainsi, dès lors qu’ils n’ont pas vocation à diffuser les titres d’un seul éditeur et qu’ils diffusent d’ores et déjà au moins un titre IPG, les kiosques numériques tels que ePresse, LeKiosk, SFR Presse et demain, Apple News +, sont tenus de diffuser tous les titres de cette catégorie qui en feraient la demande. Il ne s’agit pas d’obliger les éditeurs à figurer sur ces sites – des titres comme Le Monde ont choisi de ne pas être diffusés par ce biais –, mais de permettre aux éditeurs qui le souhaitent, comme c’est aujourd’hui le cas pour leur diffusion en points de vente physiques, d’accéder à ces services à des conditions techniques et financières raisonnables et non discriminatoires.

La loi assure également une meilleure information des utilisateurs des plateformes numériques, quant à l’utilisation de leurs données personnelles dans le référencement ou le classement des contenus extraits de publication de presse qui leur sont proposés. Cette précision complète utilement l’obligation qui leur est déjà faite par l’article L. 111-7 du code de la consommation de délivrer une information claire, loyale et transparente sur leurs modalités de référencement et de classement des contenus. Par ailleurs, afin d’éclairer le grand public comme le régulateur, ces plateformes ont également l’obligation de publier, chaque année, un détail statistique des consultations de titres de presse opérées par leur entremise.

Nouvelles compétences de l’ARCEP

Nouveauté majeure de la loi, l’ARCEP devient le nouveau régulateur de la distribution de la presse, elle hérite, entre autres, des pouvoirs du Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP) et de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP). La loi confie à l’ARCEP des pouvoirs exceptionnels en cas d’atteinte ou de menace d’atteinte grave et immédiate à la continuité de la distribution de la presse IPG. L’autorité peut prendre des mesures telles que la suspension de la résiliation des contrats conclus entre les éditeurs et les sociétés agréées de distribution ou encore la délivrance d’agréments provisoires à de nouvelles sociétés, y compris lorsque celles-ci ne sont pas en mesure de respecter le cahier des charges. Des garde-fous sont prévus pour encadrer ces importants pouvoirs. Ces mesures, provisoires, ne peuvent pas excéder six mois renouvelables une fois et nécessairement motivées.  La formation restreinte de l’ARCEP peut également prononcer les sanctions suivantes :

– un avertissement,

– la suspension ou le retrait de l’agrément des sociétés de distribution agréées,

– une sanction pécuniaire ne pouvant excéder 3 % du chiffre d’affaires hors taxes réalisé en France au cours du dernier exercice clos, plafond porté à 5 % en cas de nouvelle infraction ; à défaut d’activité antérieure, le plafond est fixé à 150 000 euros, et à 375 000 euros en cas de nouvelle violation de la même infraction ; en tout état de cause, le montant prononcé est nécessairement proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l’intéressé, à l’ampleur du dommage et aux avantages qui en sont tirés.

L’ARCEP a également la  tâche de délivrer, sur la base d’un cahier des charges proposé au pouvoir exécutif et fixé par décret, l’agrément des sociétés souhaitant assurer la distribution de la presse. Elle exercerait, dans le cadre du respect de l’agrément ainsi délivré, un contrôle relativement poussé sur ces sociétés, notamment au niveau comptable et financier, afin de s’assurer du caractère raisonnable et non discriminatoire des tarifs proposés aux éditeurs.

C’est également à l’autorité que revient la mission de fixer les règles de répartition, entre tous les éditeurs recourant à la distribution groupée de leurs titres, du surcoût induit par la distribution des quotidiens, qui donne toute sa portée au principe de solidarité et, s’agissant notamment de titres de presse IPG, contribue à l’exercice de la démocratie. Elle a également pour mission de vérifier que l’accord interprofessionnel relatif à l’assortiment respecte bien les principes énoncés par la loi, et pourrait, le cas échéant, se substituer aux professionnels concernés pour décider seule des règles d’assortiment des titres et des quantités servies aux points de vente.

S’agissant des points de vente, l’autorité fixe  les règles relatives à leur implantation ainsi que leurs conditions de rémunération. Il appartient toutefois à une commission notamment composée d’éditeurs de décider, de façon concrète, de l’ouverture des points de vente sur le territoire et d’en gérer les agents. Comme à l’heure actuelle, l’implantation des points de vente est soumise à l’avis conforme du maire de la commune concernée.

Concrètement, la loi a pour effet :

– élargir l’application du statut de VCP à la vente de titres hebdomadaires (et plus précisément de titres hebdomadaires nationaux IPG) ;

– permettre aux VCP d’avoir, outre une activité principale de vente de titres de presse, une activité accessoire de distribution (sans vente) de publications de presse (quelles qu’elles soient), en conservant leur statut de travailleur indépendant, sans passer sous le régime de l’auto-entrepreneuriat.

La loi étend l’activité de vente « sur la voie publique ou par portage à domicile » des VCP des publications quotidiennes (qui étaient déjà dans leur escarcelle) aux publications hebdomadaires, en renvoyant à un décret le soin de définir les caractéristiques de ces publications (quotidiennes et hebdomadaires). Les publications hebdomadaires visées sont les titres hebdomadaires nationaux IPG. L’extension du statut de VCP à la vente de ces titres a pour eux deux conséquences :

– ils se trouvent admis au bénéfice du fonds d’aide au portage de la presse ;

– ils sont éligibles au bénéfice de l’exonération de cotisations patronales prévue à l’article 22 bis de la loi du 3 janvier 1991.

La loi autorise donc les VPC à pratiquer la distribution de titres – alors que jusqu’ici le statut de VCP était limité à la vente –, à la condition que cette activité de distribution constitue l’accessoire de l’activité principale de vente. Cette mesure vise à lever le frein au portage multi-titres sous l’unique statut de VCP, en permettant l’association du portage de la presse IPG (dans le champ de la loi du 3 janvier 1991) et de la presse non-IPG (jusqu’à présent hors du champ de la loi du 3 janvier 1991).