La Loi n° 2024-450 du 21 mai 2024 relative à l’organisation de la gouvernance de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour répondre au défi de la relance de la filière nucléaire est entrée en vigueur.

L’objectif du texte est de maintenir la sûreté nucléaire au niveau d’exigence le plus élevé possible, en l’adaptant aux enjeux de notre décennie et de celles à venir en adoptant, entre autres, une nouvelle gouvernance.

Renforcement du Système de Sûreté Nucléaire

Structure Actuelle de la Sûreté Nucléaire

En France, la sûreté nucléaire est assurée par deux acteurs distincts :

• L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) : Une autorité administrative indépendante (AAI) chargée de prendre les décisions individuelles et réglementaires.
• L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) : Un établissement public industriel et commercial (EPIC) qui exerce des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sûreté, mais aussi de la sécurité des installations et de la radioprotection.

Il existe une séparation fonctionnelle claire entre les deux entités, avec l’ASN chargée de la décision et l’IRSN fournissant l’expertise.

Adaptation de la Gouvernance

La fusion entre l’ASN et l’IRSN avait été proposée par le Gouvernement dans le cadre de l’examen du projet de loi « accélération du nucléaire » à l’Assemblée nationale, début 2023. Cette proposition avait été rejetée par les députés.

La loi prévoit le démantèlement de l’IRSN, à compter du 1er janvier 2025, avec le transfert de l’essentiel de ses missions et salariés vers l’ASN, qui deviendra l’Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection (ASNR). Les activités commerciales relatives aux dosimètres passifs seraient transférées au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

Avantages Attendues de la Réforme

Efficacité Accrue des Procédures

Les frictions entre l’ASN et l’IRSN génèrent aujourd’hui des délais supplémentaires dans la prise de décision. La nouvelle organisation permettra d’éviter la dispersion des compétences techniques et scientifiques rares.

Adaptation aux Enjeux Contemporains

La fusion des deux entités contribuera à la rationalisation des compétences critiques et simplifiera la relation avec les start-ups. Elle renforcera également le pouvoir d’influence dans les instances internationales.

Amélioration de la Réponse en Cas de Crise

La mise en place d’un interlocuteur unique et la fluidification des échanges entre les équipes en charge de l’expertise et celles chargées de proposer des actions de protection de la population aux autorités sont attendues.

Clarification de la Communication

La réforme permettra à la nouvelle Autorité de parler d’une « voix commune », facilitant ainsi l’identification par le public de l’autorité décisionnaire.

Renforcement de l’Attractivité des Instances

La nouvelle organisation devrait permettre de renforcer les opportunités de mobilité professionnelle et rendre la future Autorité plus attractive.

Ajustements Nécessaires

Distinction Expertise-Décision

La commission a adopté un amendement étendant le champ de la distinction à l’ensemble des dossiers faisant l’objet d’une expertise, et proposant une distinction des « responsabilités » plutôt que des « processus ».

Transparence

La commission a adopté un amendement intégrant à la loi le principe de publication des résultats d’expertise de l’ASNR, y compris les avis des groupes permanents d’experts.

Prévention des Conflits d’Intérêts

Pour prévenir les conflits d’intérêts, la commission a adopté un amendement permettant au président de l’Autorité de donner délégation de pouvoirs pour la signature de conventions. Une commission de déontologie sera également créée.

L’organisation duale de la sûreté nucléaire structurée autour de l’ASN et de l’IRSN est remise en question dans un contexte de relance du nucléaire

A. Définitions

L’article L. 591-1 du code de l’environnement définit la sûreté nucléaire comme « l’ensemble des dispositions techniques et des mesures d’organisation relatives à la conception, à la construction, au fonctionnement, à l’arrêt et au démantèlement des installations nucléaires de base ainsi qu’au transport des substances radioactives, prises en vue de prévenir les accidents ou d’en limiter les effets ».

La radioprotection renvoie à « la protection contre les rayonnements ionisants », tandis que la sécurité des installations nucléaires désigne la prévention et la lutte contre les actes de malveillance.

Enfin, le même article L. 591-1 définit la sécurité nucléaire comme englobant la sûreté nucléaire, la radioprotection, la prévention et la lutte contre les actes de malveillance ainsi que les actions de sécurité civile en cas d’accident. 

L’évolution de la sûreté nucléaire en France

a) Depuis le plan Messmer, l’organisation de la sûreté nucléaire en France est duale

L’émergence de la sûreté nucléaire et de la radioprotection en France coïncide avec les débuts expérimentaux du nucléaire en France. Le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), initialement seul exploitant, dispose d’un service de protection contre les radiations (SPR) à partir de 1951, puis à partir de 1960, d’une commission de sûreté des installations atomiques (CSIA), chargée de prendre toutes les décisions relatives à la sûreté. 

L’ouverture des premières centrales nucléaires, exploitées par Électricité de France (EDF), remet en cause cette organisation. Les tensions entre le CEA et EDF conduisent au remplacement en 1967 de la CSIA par un groupe ad hoc, dont les membres sont nommés conjointement par le ministre de l’industrie et le ministre délégué chargé de la recherche scientifique. 

En 1974, le Premier ministre Pierre Messmer annonce faire le choix du « tout nucléaire » pour la France dans un contexte de choc pétrolier. Entre 1971 et 1986, un parc de 58 réacteurs nucléaires est construit. 

La sûreté nucléaire s’adapte à l’industrialisation du nucléaire : le Service central de sûreté des installations nucléaires (SCSIN), rattaché au ministère de l’industrie, est chargé à partir de 1973 de l’élaboration de la réglementation technique et du contrôle en s’appuyant sur le CEA, qui joue un rôle d’expert technique et dispose, depuis 1970, d’un département de sûreté nucléaire (DSN). 

Le CEA assume ainsi simultanément un rôle d’expert en sûreté et d’exploitant d’installations nucléaires. Afin d’assurer l’indépendance de l’expertise, le DSN devient en 1976 l’Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN), un institut distinct mais toujours rattaché au CEA. 

Les catastrophes de Three Mile Island en 1979 et de Tchernobyl en 1986 ont renforcé la nécessité d’un contrôle plus indépendant. En 1991, le SCSIN est transformé en une direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN), placée sous l’autorité conjointe des ministres chargés de l’énergie et de l’environnement. 

b) La création de l’ASN et de l’IRSN vise à renforcer l’indépendance de la sûreté nucléaire 

Le système de contrôle actuel, fondé sur une autorité indépendante et un expert distinct du CEA, émerge au début des années 2000. 

D’une part, la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 créant une Agence française de sécurité sanitaire environnementale prévoit la fusion, effective en 2002, de l’IPSN et de l’Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) au sein de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN),expert technique distinct du CEA. 

D’autre part, la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire transforme la DSIN en une Autorité de sûreté nucléaire (ASN), organisme de contrôle ayant le statut d’autorité administrative indépendante. 

Évolution de la gouvernance de la sûreté nucléaire en France depuis le plan Messmer

En juin 2014, la Cour de comptes a pointé des « relations difficiles » durant les premières années d’existence de l’ASN et l’IRSN, en raison de priorités divergentes et d’une absence de coordination quant à la communication des deux organisations. 

Ces difficultés initiales de coordination paraissent aujourd’hui résorbées, de l’avis des principales parties prenantes, en raison d’une concertation permanente entre l’autorité et l’expert. 

L’épisode de crise de la sûreté liée à la corrosion sous contrainte dans les circuits d’injection de sécurité (RIS) et les circuits de refroidissement à l’arrêt révélé en octobre 2021 illustre le bon fonctionnement du système dual de sûreté. De l’avis des principales parties prenantes, les échanges techniques sur le sujet entre ASN et IRSN ont été quotidiens tandis que l’instruction du dossier a été réalisée en binôme par l’ASN et par l’IRSN, ce qui a permis à l’exploitant, EDF, d’avoir un interlocuteur unique.

C. La sécurité nucléaire aujourd’hui : un système dual, tripartite ou quadripartite ? 

L’organisation de la sécurité nucléaire en France est tour à tour qualifiée de duale, tripartite ouquadripartite : duale en raison de la coexistence d’une autorité de contrôle (ASN) et d’un institut d’expertise et de recherche (IRSN), tripartite en raison du rôle prépondérant de l’exploitant dans la sûreté, voire quadripartite en raison de l’émergence d’un quatrième acteur/d’une quatrième partie prenante du secteur, la société civile. 

a) L’exploitant : le premier responsable de la sûreté nucléaire

Le premier principe de la sûreté nucléaire défini par l’Agence international de l’énergie atomique est que « la responsabilité première en matière de sûreté incombe à l’individu ou à l’organisme responsable de toute installation ou activité entraînant des risques radiologiques ». 

En France, ce principe de responsabilité première de l’exploitant se traduit par la primauté accordée au dialogue technique : l’exploitant assure la sûreté de ses activités, dans un dialogue avec l’autorité qui contrôle la bonne adéquation des mesures prises en s’appuyant notamment sur l’expertise de l’IRSN. 

Liste des principaux exploitants d’installations nucléaires de base (INB)

Source : IRSN

b) L’ASN est l’autorité de contrôle de la sûreté nucléaire en France

L’article L. 592-1 du code de l’environnement définit l’ASN comme une « autorité administrative indépendante qui participe au contrôle de la sûreté nucléaire, de la radioprotection et des activités nucléaires mentionnées à l’article L. 1333-1 du code de la santé publique. »

L’article L. 592-2 du même code prévoit la constitution d’un collège de cinq membres, chargé de prendre au nom de l’autorité les décisions réglementaires et individuelles relatives à la sûreté nucléaire. 

Le collège est assisté par des services dirigés par un directeur général, chargés de préparer les décisions du collège en instruisant les décisions et en rédigeant les projets de décisions. 

L’article L. 592-13 permet au collège des membres de donner délégation de pouvoirs pour certaines décisions au président de l’ASN ou à un autre membre du collège et permet au président de déléguer sa signature à des agents des services de l’autorité. 

L’ASN rend annuellement 2300 décisions. Parmi ces décisions, environ une trentaine seulement sont rendues directement par le collège de l’ASN. Les autres sont déléguées aux services. 

Les décisions les plus importantes de l’ASN s’appuient sur une expertise technique. 

L’article L. 592-46 du code de l’environnement permet à l’ASN d’avoir recours à l’appui technique de l’IRSN, sous la forme d’activités d’expertise soutenues par des activités de recherche. L”IRSN transmet alors à l’ASN un avis d’expertise, qui est versé à l’instruction du dossier. 

La majorité des décisions prises par l’ASN ne donnent pas lieu à une demande d’appui technique de l’IRSN, en raison soit d’une absence de besoin d’expertise, pour les décisions à faibles enjeux, soit en raison d’un recours à une expertise interne. L’ASN dispose en effet de services d’expertises dans certains domaines, comme dans le domaine des équipements sous pression. 

Processus de décision classique de l’ASN

c) L’IRSN appuie l’ASN par ses activités d’expertise et de recherche

L’article L. 592-45 du code de l’environnement définit l’IRSN comme « un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial qui exerce, à l’exclusion de toute responsabilité d’exploitant nucléaire, des missions d’expertise et de recherche dans le domaine de la sécurité nucléaire ».

L’article R. 592-40 du même code prévoit une tutelle conjointe sur l’IRSN de cinq ministres : le ministre chargé de l’environnement, le ministre des armées, les ministres chargés de l’énergie, de la recherche et de la santé.

L’institut est dirigé par un conseil d’administration composé de vingt-trois membres. Le directeur général de l’IRSN est nommé par décret pris sur le rapport des ministres de tutelle, sur la proposition du président du conseil d’administration. 

La mission d’expertise de l’IRSN s’effectue à titre principal au bénéfice de l’ASN. L’appui technique à l’ASN par des activités d’expertise, qui conduit à la publication d’environ 300 avis rédigés chaque année, représente 30 % du budget et 25 % des activités de l’Institut. La mission de recherche de l’IRSN soutient quant à elle l’activité d’expertise. 

L’IRSN exerce également des missions de service public, telles que la surveillance radiologique ou l’inventaire des sources radioactives. 

La surveillance de l’environnement se concrétise notamment par l’activité de dosimétrie, exercée sous deux formes complémentaires : 

– la dosimétrie passive mesure l’exposition externe des personnes. L’IRSN fabrique des dosimètres (1,5 million par an), les distribue à 25 000 clients puis en lit les résultats dans des appareils spécialisés ;

– la dosimétrie interne (anthroporadiométrie, radiotoxicologie) mesure elle l’exposition interne des personnes.

Ces activités sont nécessaires pour faire face à une éventuelle crise : elles permettent à la fois de disposer d’outils ou de matériels pour ces situations (un stock stratégique de dosimètres est maintenu) et de maintenir les compétences nécessaires à la mise en oeuvre de ces outils et matériels. En effet, en cas d’accident nucléaire ou radiologique, la dosimétrie passive et interne doivent être simultanément mises en oeuvre sur un grand nombre de personnes. 

L’organisation duale de la sûreté nucléaire  en situation d’urgence radiologique

En cas de situation d’urgence radiologique civile, l’ASN exerce des missions de contrôle du bien-fondé des dispositions par l’exploitant et de conseil au préfet ou au Centre interministériel de crise (CIC). 

L’IRSN quant à elle propose à l’ASN des mesures d’ordre technique, sanitaire et médical propres à assurer la protection de la population, des travailleurs et de l’environnement et à rétablir la sûreté des installations en étant en lien direct avec l’exploitant. 

Pour assurer ces missions, les deux organisations disposent chacune d’un centre de crise (centre technique de crise pour l’IRSN et centre d’urgence pour l’ASN), d’une organisation de crise spécifiqueet de moyens propres. 

Cette dualité de centres de crises rend les fonctions d’experts et de conseils aux pouvoirs publics peu lisibles vis-à-vis d’acteurs nombreux et peu familiers de l’organisation du système de contrôle et peut limiter la fluidité et la réactivité du partage d’information en période d’urgence. 

Schéma des intervenants en situation d’incident ou d’accident nucléaire

Source : commission des finances du Sénat, 2023 

d) La société civile : le quatrième pilier de la sûreté nucléaire ?

L’article 7 de la Charte de l’environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1^er mars 2005, prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Dans le domaine de la sûreté nucléaire, ces principes d’information et de participation du public sont concrétisés par des structures d’informations particulières, les commissions locales d’information (CLI) et le Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN). 

Les quatre piliers de la sûreté nucléaire

D. L’organisation spécifique des activités à enjeux sécuritaires

La sûreté et la sécurité des installations nucléaires de défense et la sécurité des installations nucléaires civiles font l’objet d’une organisation spécifique, retracée dans le tableau ci-après, en raison d’enjeux sécuritaires particuliers, qui justifient un rattachement plus ou moins direct au ministère des armées. 

La loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire a réformé l’organisation relative au nucléaire militaire. L’expertise en matière de sécurité des installations nucléaires de défense est rapprochée du nucléaire civil en étant intégrée à l’IRSN, afin de mettre fin au « ghetto du nucléaire militaire ». Cette expertise est intégrée à la direction de l’expertise nucléaire de défense (DEND) de l’IRSN sous tutelle du ministre des armées, également compétente pour les questions de sécurité des installations civiles. 

L’autorité de contrôle reste cependant dérogatoire : 

– pour la sécurité des installations civiles, il s’agit du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) du ministère de la transition écologique ;

– pour la sûreté des installations militaires, le contrôle est effectué par l’Autorité de sûreté nucléaire de défense (ASND), placée auprès du ministre des armées mais indépendante ;

– enfin, pour la sécurité des installations militaires, le contrôle est assuré par la direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID) qui relève du ministère des armées. 

E. Un nouveau contexte, auquel la gouvernance de la sûreté doit s’adapter : la relance du nucléaire

Le 10 février 2022 à Belfort, le Président de la République a annoncé une relance sans précédent de la filière nucléaire, pour lutter contre le dérèglement climatique et garantir la souveraineté énergétique nationale.

Cette relance s’est traduite par le lancement de projets industriels d’ampleur : 

– lancement d’un programme de construction de trois paires de réacteurs EPR2;

– mise à l’étude de huit réacteurs EPR2 supplémentaires ;

– poursuite de l’exploitation du parc nucléaire existant au-delà de 50 ans voire de 60 ans ;

– soutien à la recherche et à l’innovation dans les technologies nucléaires (petits réacteurs modulaires, projet de fusion nucléaire ITER…).

La mise en oeuvre de ces projets crée une charge de travail sans précédent pour les acteurs de la sûreté nucléaire qui, depuis les dernières décennies, ont principalement accompagné la maintenance du parc existant. Une adaptation de la sûreté nucléaire à cette relance est nécessaire. 

Prochaines échéances d’expertises et d’actes réglementaires 
pour l’IRSN et pour l’ASN

Source : IRSN, 2024.

Le développement de petits réacteurs innovants, ou small modular reactors (SMR) et de petits réacteurs avancés, ou advanced modular reactors (AMR) nécessite également une adaptation du système de sûreté. 

Tout d’abord, le profil des exploitants avec lesquels les organisations de sûreté dialoguent évolue : jusqu’à maintenant, les installations nucléaires de base contrôlées étaient exploitées par un nombre limité d’organisations de grande taille. 

À l’exception du projet Nuward, les projets de SMR sont tous développés par de nouvelles entreprises, des start-ups qui disposent de ressources humaines moins développées et d’une culture d’entreprise différente. Les modalités du dialogue technique doivent être adaptées à cette nouvelle organisation du nucléaire. 

Ces réacteurs mobilisent également un grand nombre de technologies innovantes (réacteurs rapides refroidis au sodium, réacteurs à sels fondus…) qui nécessitent le recrutement rapide de spécialistes aux compétences rares dans chaque entité.

Au-delà des centrales nucléaires, la relance du nucléaire nécessite également la création de nouvelles installations en amont du cycle du combustible (extension de l’usine d’enrichissement de l’uranium Georges-Besse II) comme en aval (renouvellement de l’usine de retraitement de la Hague et de l’usine de recyclage Melox).