Financement des aides au cinéma

Les sociétés Carrefour, Fnac et Codirep ont contesté sans succès la hausse de 20 % de certaines taxes du secteur cinématographique (taxe sur les billets de cinéma, taxe sur les services de télévision et taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes) dont les recettes sont affectées au CNC. La CJUE (arrêt du 20 septembre 2018) se prononçant sur les questions dont le Conseil d’Etat, statuant au contentieux l’avait saisie à titre préjudiciel, a invité la Cour suprême à s’assurer que les trois taxes affectées au financement des aides au cinéma et à l’audiovisuel, à savoir la taxe sur les billets de cinéma, la taxe sur les services de télévision et la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes, faisaient, lors de la période considérée, partie intégrante des régimes d’aides en cause et, en particulier, à examiner si la mise en réserve d’une partie des recettes du CNC avait eu pour effet de réaffecter le montant concerné à une mesure autre que celle revêtant toutes les caractéristiques d’une aide, au sens de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’UE et à apprécier l’impact que pourrait avoir la réattribution d’une partie de ces recettes au profit du budget général de l’Etat sur l’existence d’un lien d’affectation contraignant entre ces taxes et ces régimes.

Compatibilité avec l’article 107 du traité UE

Aux termes de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’UE, sauf dérogations prévues par le traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Au sens de l’article 108, la Commission européenne procède avec les Etats membres à l’examen permanent des régimes d’aides existant dans ces Etats. Elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun. La Commission doit être informée, en temps utile pour présenter ses observations, des projets tendant à instituer ou à modifier des aides. Si elle estime qu’un projet n’est pas compatible avec le marché commun, aux termes de l’article 87, elle ouvre sans délai une procédure d’enquête. L’Etat membre intéressé ne peut alors mettre à exécution les mesures projetées, avant que cette procédure ait abouti à une décision finale.

Cas des taxes du secteur cinéma

Les taxes n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 107 du traité UE, à moins qu’elles ne constituent le mode de financement d’une mesure d’aide, de telle sorte qu’elles fassent partie intégrante de cette mesure. La Cour de justice a précisé, notamment par son arrêt du 22 décembre 2008, Société Régie Networks (C-333/07), que « pour qu’une taxe puisse être considérée comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide, il doit exister un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide concernées en vertu de la réglementation nationale pertinente, en ce sens que le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l’aide et influence directement l’importance de celle-ci et, par voie de conséquence, l’appréciation de la compatibilité de cette aide avec le marché commun ». Dans le même arrêt, la Cour de justice a indiqué que le montant d’une taxe affectée doit être regardé comme influençant directement l’importance des aides même si ces dernières sont attribuées par une commission, dès lors que « cet organe n’a pas le pouvoir d’affecter les fonds disponibles à des fins autres que ces aides ». Par son arrêt du 10 novembre 2016 DTS Distribuidora de Television Digital c/ Commission (C-449/14), la Cour de justice a jugé qu’il n’y avait pas de lien d’affectation contraignant entre une taxe et une aide dans un cas où le montant des aides octroyées est déterminé en fonction de critères sans rapport avec les recettes fiscales affectées et où la législation nationale prévoit qu’un éventuel excédent de ces recettes par rapport à ces aides doit être réattribué, selon le cas, à un fonds de réserve ou au Trésor public, les recettes affectées faisant en outre l’objet d’un plafond absolu, de telle sorte que tout excédent est également réattribué au budget général de l’Etat.

Recettes du CNC

Les trois taxes affectées au CNC (la taxe sur le prix des entrées en salles, la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes et la taxe sur les services de télévision) n’ont pas été regardées comme faisant partie intégrante du régime d’aides concerné au titre de la période en litige. En l’absence de lien d’affectation contraignant entre la taxe sur le prix des entrées en salles, la taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes et la taxe sur les services de télévision, d’une part, et le régime d’aides au cinéma et à l’audiovisuel qu’elles financent, d’autre part, le remboursement de ces taxes n’a pas été obtenu. L’augmentation de plus de 20 % du budget du régime d’aides au cinéma et à l’audiovisuel n’avait pas à faire l’objet d’une nouvelle notification à la Commission européenne.

En l’occurrence, les taxes en cause, qui constituent l’essentiel des ressources du CNC, sont, en vertu de la réglementation nationale, affectées au CNC. Jusqu’au 31 décembre 2008, les taxes en cause étaient retracées par un compte d’affectation spéciale sur lequel le CNC prélevait les sommes nécessaires au versement des aides. A compter du 1er janvier 2009, ces taxes ont été versées directement au CNC, concourant par là à l’ensemble des recettes de l’établissement. Au titre de la période en litige, le CNC a déterminé librement la part des taxes qu’il affectait au régime d’aides et attribué les aides en cause en fonction de règles générales fixées par décret et par arrêté. Le montant du produit des taxes affectées au CNC au titre de la période de 2007 à 2011 a progressé de 57 %, ou 46,3 % après neutralisation des changements de méthode comptable, principalement par l’effet de la modification de l’assiette de la taxe sur les services de télévision à compter du 1er janvier 2008 qui a fait passer le produit de cette taxe de 337,4 millions d’euros en 2008 à 631 millions d’euros en 2011, alors que les aides accordées n’ont crû que de 23 % sur la même période, sans que les règles d’attribution des aides aient été modifiées pour tenir compte de cette évolution et assurer une évolution proportionnelle des recettes et des dépenses.

Même si une part des sommes mises en réserve par le CNC devait servir à financer le versement d’aides futures, si les sommes reversées à l’Etat ont été, au cours de la période concernée, d’un montant modeste au regard du produit des taxes affectées et si le prélèvement pour frais de fonctionnement représente une part limitée du produit de ces taxes, le total des sommes soustraites au financement du régime d’aides au cinéma et à l’audiovisuel antérieurement autorisé a représenté une part croissante des recettes devant servir au financement de ce régime d’aide. Ainsi, le montant des recettes collectées ne peut être regardé comme ayant influencé directement l’importance des aides accordées chaque année, dont le montant a évolué significativement moins vite que celui du produit des taxes affectées au CNC.

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