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Attribution des aides du CNC : conditions du conflit d’intérêts
Une décision du CNC ne méconnait pas le principe d’impartialité au seul motif que la présidente du CNC représente l’Etat au conseil d’administration de France télévisions, dont les projets de documentaires sont aussi éligibles aux aides financières du CNC et se trouverait ainsi en situation de conflit d’intérêts.
La circonstance que l’Etat a désigné la présidente du CNC, en cette qualité, comme l’un de ses représentants siégeant au conseil d’administration de la société nationale de programme France télévisions, ne saurait conduire à faire regarder cet agent public comme ne présentant pas les garanties requises pour l’attribution d’aides financières aux entreprises de production d’œuvres audiovisuelles ni démontrer qu’elle aurait un intérêt direct et personnel dans cette procédure.
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REPUBLIQUE FRANCAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
CAA de PARIS
4ème chambre
26 novembre 2021
N° 21PA01717, Inédit au recueil Lebon
Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société Bonne pioche télévision a demandé au Tribunal administratif de Paris d’annuler la décision du 13 décembre 2018 par laquelle le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) a rejeté sa demande d’octroi d’une allocation d’investissement pour le projet de documentaire intitulé « Nus et Culottés » Saison 7 (Objectif Ile de la Réunion) “, ainsi que la décision du 29 avril 2019 rejetant son recours gracieux.
Par un jugement n° 1913736/5-1 du 4 février 2021, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 avril et le 1er octobre 2021, la société Bonne pioche télévision, représentée par Me Ouhioun, demande à la Cour :
1°) d’annuler ce jugement du 4 février 2021 ;
2°) d’annuler les décisions contestées ;
3°) d’enjoindre au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) de lui délivrer l’autorisation préalable et définitive pour la production du documentaire de création « Nus et Culottés saison 7 (Objectif Ile de la Réunion) » dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir, sous astreinte de 1 500 euros par jour de retard, et de verser la somme issue de la diffusion des œuvres sur son compte ouvert au CNC, ou à défaut de réexaminer sa demande d’aide automatique pour le programme litigieux ;
4°) de condamner le CNC à lui verser la somme de 46 000 euros au titre de l’aide demandée, majorée des intérêts légaux à compter du 13 décembre 2018 ;
5°) de mettre à la charge du CNC une somme de 3600 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société Bonne pioche télévision soutient que :
— le jugement est insuffisamment motivé et ne répond pas précisément aux moyens soulevés ;
– la décision du 29 avril 2019 ne porte pas mention du nom de son signataire en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
– les décisions du 13 décembre 2018 et du 29 avril 2019 ne sont pas motivées en droit ;
– elles sont entachées d’une erreur de droit, d’une erreur de fait et d’une erreur manifeste d’appréciation ;
– elles méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme ;
– elles méconnaissent le principe d’égalité ;
– elles sont entachées d’un détournement de pouvoir ;
– elles sont entachées d’un conflit d’intérêt.
Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 juillet 2021 et le 4 novembre 2021, le Centre national du cinéma et de l’image animée conclut au rejet de la requête et demande de mettre à la charge de la société Bonne pioche télévision une somme de 5000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens soulevés par la société Bonne pioche télévision ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
– le code du cinéma et de l’image animée ;
– le code des relations entre le public et l’administration ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme Briançon,
– les conclusions de M. Baronnet, rapporteur public,
– les observations de Me Ouhioun, représentant la société Bonne Pioche,
– et les observations de Me Frolich, représentant le Centre national du cinéma et de l’image animée.
Considérant ce qui suit :
1. La société Bonne pioche télévision a sollicité auprès du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) une allocation d’investissement d’un montant de 46 000 euros pour un projet de documentaire intitulé « Nus et Culottés saison 7 (Objectif Ile de la Réunion) ». Par une décision du 13 décembre 2018, le CNC a rejeté la demande de la société Bonne pioche télévision. Par courrier du 20 décembre 2018, la société a formé un recours gracieux contre ce refus qui a été rejeté par une décision du 29 avril 2019. La société Bonne pioche télévision relève appel du jugement du 4 février 2021 par lequel le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. Aux termes de l’article L.9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ».
3. D’une part, la société requérante soutient que le jugement ne répond pas au moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision du 29 avril 2019 ou à tout le moins que le jugement n’est pas suffisamment motivé sur ce point, dès lors que cette nouvelle décision a été prise en réponse à la demande formulée par la société requérante dans son recours gracieux, après consultation d’une commission et à la suite d’un nouvel examen de l’affaire sur le fondement de l’article 311-80 du règlement général des aides financières du CNC et ne constitue pas une décision de confirmation du refus initial. Toutefois, le tribunal, au point 2 de son jugement, a indiqué de manière suffisamment précise les motifs pour lesquels il a estimé que cette décision du 29 avril 2019 avait le caractère d’un rejet du recours gracieux et a ainsi répondu au moyen soulevé. Au surplus, si la société requérante entend ce faisant contester le raisonnement suivi par les premiers juges, une telle contestation, qui aurait trait au bien-fondé du jugement, est sans incidence sur sa régularité.
4. D’autre part, si la société requérante soutient que le jugement attaqué est entaché d’insuffisance de motivation dès lors qu’il n’a pas été répondu à l’argument tiré du traitement qualifié de « discriminatoire » par rapport aux précédents épisodes, qui ont obtenu la qualification de documentaire de création, présenté au soutien du moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation, le tribunal, qui a répondu de manière circonstanciée à ce moyen et n’était pas tenu de répondre à tous les arguments, n’a pas entaché son jugement d’un défaut de motivation.
5. Il résulte de ce qui précède que le jugement attaqué satisfait aux exigences de motivation posées par l’article L. 9 du code de justice administrative.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
En ce qui concerne la légalité de la décision du 13 décembre 2018 :
6. En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 6° Refusent un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».
7. La société Bonne pioche télévision soutient que les décisions par lesquelles le CNC a refusé de lui accorder des aides financières automatiques, qui constitueraient un droit pour les sociétés de production remplissant les conditions légales pour les obtenir, sont insuffisamment motivées. D’une part, ainsi qu’il a été dit plus haut, les vices propres qui entacheraient la décision du 29 avril 2019 rejetant le recours gracieux présenté à l’encontre de celle du 13 décembre 2018 ne peuvent être utilement invoqués. D’autre part, la décision initiale du 13 décembre 2018, qui vise les articles du règlement général des aides financières du CNC qu’elle applique et détaille les éléments de fait qui fondent le rejet de la demande d’allocation d’investissement est suffisamment motivée. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation des décisions contestées doit être écarté.
8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L.111-2 du code du cinéma et de l’image animée : ” Le Centre national du cinéma et de l’image animée a pour missions : (…) 2° De contribuer, dans l’intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée et d’en faciliter l’adaptation à l’évolution des marchés et des technologies. A cette fin, il soutient, notamment par l’attribution d’aides financières : a) La création, la production, la distribution, la diffusion et la promotion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles et des œuvres multimédias, ainsi que la diversité des formes d’expression et de diffusion cinématographique, audiovisuelle et multimédia ; (…) « . L’article L311-1 du même code précise que les aides financières attribuées par le CNC sont attribuées sous forme automatique ou sélective. Aux termes de l’article D. 311-1 du code du cinéma et de l’image animé : » Les conditions générales d’attribution des aides financières sont fixées par délibérations du conseil d’administration du Centre national du cinéma et de l’image animée dans un document consolidé et dénommé « règlement général des aides financières du Centre national du cinéma et de l’image animée ». « . Aux termes de l’article 311-5 du règlement général des aides financières (RGA) : » Sont éligibles aux aides financières à la production et à la préparation les œuvres audiovisuelles qui appartiennent à l’un des genres suivants : (…) 3° Documentaire de création ; (…) « . L’article 311-6 de ce règlement dispose : » Les œuvres audiovisuelles éligibles aux aides financières à la production et à la préparation sont des œuvres à vocation patrimoniale qui présentent un intérêt particulier d’ordre culturel, social, scientifique, technique ou économique. / Elles doivent faire l’objet, par les entreprises de production, d’une exploitation durable en cohérence avec leur vocation patrimoniale « . Enfin, aux termes de l’article 311-80 du même règlement : » En cas de contestation ou de difficulté d’interprétation sur l’appartenance d’une œuvre audiovisuelle à un genre déterminé, le président du Centre national du cinéma et de l’image animée peut consulter la commission spécialisée compétente pour l’attribution des aides sélectives “.
9. D’une part, la société Bonne pioche télévision soutient qu’en l’absence de définition du « documentaire de création », ces dispositions méconnaissent l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme. Toutefois, en indiquant que les œuvres éligibles aux aides financières du CNC sont des œuvres à vocation patrimoniale qui présentent un intérêt particulier d’ordre culturel, social, scientifique, technique ou économique, doivent faire l’objet d’une exploitation durable et que, en cas de difficulté d’appartenance à un genre déterminé, il y a lieu de saisir une commission spécialisée, les règles rappelées ci-dessus, dont la rédaction est suffisamment claire et compréhensible, ne méconnaissent pas l’objectif constitutionnel invoqué.
10. D’autre part, il résulte des dispositions précitées que l’attribution d’une aide financière aux entreprises de production pour les documentaires de création ne constitue pas un droit pour les entreprises qui en remplissent les conditions et qu’il appartient au CNC d’apprécier les caractéristiques spécifiques du projet qui lui est soumis. Pour refuser l’octroi de l’aide à la production pour le projet en cause, la présidente du CNC s’est fondée notamment sur l’avis de la commission spécialisée qui relève que : « La proposition présentée est insuffisamment détaillée, elle consiste en la présentation d’un dispositif de tournage et de mise en scène des personnages principaux. Ce dispositif est recevable dans le cadre d’un programme unitaire, mais sa duplication sur de nombreux épisodes et en plusieurs saisons pose problème dans la mesure où son originalité en est réduite. (…) Contrairement à un documentaire de création, les personnages connaissent l’issue de leur parcours avant de l’avoir atteint. L’émission proposée présente des personnages partageant des valeurs socialement positives, néanmoins l’apport de ce programme, notamment en termes de connaissances, est faible et ne permet pas de le qualifier en tant que documentaire de création. ». Le CNC fait valoir en outre que la construction correspond à celle d’une émission d’aventure filmée, genre non éligible aux aides du CNC, et que la narration des deux réalisateurs s’apparente à un travail d’animateur/présentateur et non à « l’incarnation » de ces derniers au sein d’un documentaire de création. Par ailleurs, il est constant que l’innovation apportée par le projet de ces deux nouveaux épisodes de la série, pour laquelle la qualification de documentaire de création avait été retenue pour les précédentes saisons, se résume au choix d’un nouveau lieu. Ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, les motifs retenus se fondent sur les critères définis par les textes précités et sont de nature à justifier le refus de l’aide sollicitée. Par suite, la société n’est pas fondée à soutenir que les décisions sont entachées d’erreur de fait et d’erreur de droit.
11. Enfin, la société Bonne pioche télévision soutient que les notes d’intention des épisodes ont été exposées de la manière la plus détaillée possible pour une série « documentaire de création » prévue par l’article 311-48 du RGA et que le programme s’inscrit dans le mouvement du « cinéma du réel » en privilégiant les rencontres. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas du dossier de demande d’aide à la production de ce projet, lequel a pour objet de mettre en scène deux aventuriers qui se lancent le défi de partir complètement nus dans la nature sans argent pour atteindre un objectif jugé impossible au cœur d’une région de rêve plutôt que de développer les échanges préparés avec les interlocuteurs rencontrés, que la présidente du Centre national de l’image et du cinéma animée ait entaché sa décision d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que ce programme ne pouvait être qualifié de documentaire de création à vocation patrimoniale et en refusant, après avis défavorable de la commission spécialisée, d’attribuer l’aide sollicitée.
12. En troisième lieu, le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que l’autorité administrative règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. En l’espèce, le refus est justifié par le fait que la seule modification des lieux et objectifs ne permet pas de retenir l’apport original des deux épisodes dans la construction d’une série d’œuvres patrimoniales. Ainsi, cette appréciation différente portée par le CNC sur ces nouveaux épisodes répond à un motif d’intérêt général en rapport avec l’objet des aides financières destinées à soutenir la création audiovisuelle et ne méconnaît donc pas le principe d’égalité. En outre, si la requérante soutient que le documentaire de création est le seul genre à ne pas être défini selon des critères clairs et intangibles, ce qui introduirait une rupture d’égalité entre ces œuvres et d’autres œuvres pouvant faire l’objet d’une aide automatique, elle n’apporte aucun élément au soutien de cette allégation.
13. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que le CNC, en refusant l’aide sollicitée, aurait détourné, dans le seul but de se mettre en conformité avec un plan d’économies mis en place en novembre 2018 par son conseil d’administration, le pouvoir qui lui est conféré par la loi d’attribuer une aide automatique aux personnes réunissant les conditions pour les recevoir. Par suite, le moyen tiré de ce que les décisions contestées seraient entachées d’un détournement de pouvoir doit être écarté.
14. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 111-1 du code du cinéma et de l’image animée : « Le Centre national du cinéma et de l’image animée, dénommé CNC, est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture. Il exerce, dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo, les missions prévues par l’article L. 111-2. / Le président du Centre national du cinéma et de l’image animée dispose, sous l’autorité directe du ministre chargé de la culture, des prérogatives prévues à l’article L. 111-3 pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique de l’Etat dans les domaines mentionnés à l’alinéa précédent. Il dispose à cette fin des agents et des moyens de l’établissement ». Par décret du16 août 2013, la présidente du CNC a été nommée membre du conseil d’administration de la société nationale de programme France télévisions en qualité de représentant de l’Etat. Enfin, l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique définit le conflit d’intérêt de la manière suivante : « Au sens de la présente loi, constitue un conflit d’intérêts toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ».
15. La société requérante soutient que les décisions attaquées méconnaissent le principe d’impartialité dès lors que la présidente du CNC représente l’Etat au conseil d’administration de France télévisions, dont les projets de documentaires sont aussi éligibles aux aides financières du CNC et se trouverait ainsi en situation de conflit d’intérêts. Toutefois, la circonstance que l’Etat a désigné la présidente du CNC, en cette qualité, comme l’un de ses représentants siégeant au conseil d’administration de la société nationale de programme France télévisions, ne saurait conduire à faire regarder cet agent public comme ne présentant pas les garanties requises pour l’attribution d’aides financières aux entreprises de production d’œuvres audiovisuelles ni démontrer qu’elle aurait un intérêt direct et personnel dans cette procédure. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.
En ce qui concerne la légalité de la décision du 29 avril 2019 :
16. La société requérante soutient que la décision du 29 avril 2019 rejetant son recours gracieux du 20 décembre 2018 tendant à la révision de la décision du 13 décembre 2018 est entachée d’incompétence dès lors que le signataire n’est pas identifié et ne contient aucune mention « pour ordre » en méconnaissance des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Toutefois, en prenant la décision attaquée du 29 avril 2019, par laquelle le CNC a rejeté, après une nouvelle instruction de la demande, le recours gracieux formé par la société requérante contre la décision du 13 décembre 2018, le CNC ne peut être regardé comme ayant entendu retirer ou modifier sa décision initiale et n’a pas eu à se prononcer au vu de circonstances de fait ou de droit nouvelles, et ce alors même qu’elle a été prise après consultation pour avis d’une commission spécialisée. La société requérante n’étant pas fondée à demander l’annulation de la décision du 13 décembre 2018, ses conclusions dirigées contre la décision du 29 avril 2019, qui se borne à la confirmer sur recours gracieux, doivent être également rejetées, sans qu’elle puisse utilement se prévaloir des vices propres dont cette seconde décision serait entachée.
17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Bonne pioche télévision n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du Centre national du cinéma et de l’image animée, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Bonne pioche télévision demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la société Bonne pioche télévision le versement de la somme que le Centre national du cinéma et de l’image animée demande sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Société bonne pioche télévision est rejetée.
Article 2 : Les conclusions du Centre national du cinéma et de l’image animée présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la Société bonne pioche télévision et au centre national du cinéma et de l’image animée.
Délibéré après l’audience du 12 novembre 2021, à laquelle siégeaient :
– Mme Heers, présidente de chambre,
– Mme Briançon, présidente assesseure,
– M. Mantz, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2021.
La rapporteure,
C. BRIANÇON
La présidente,
M. HEERS
La greffière,
S. GASPAR
La République mande et ordonne à la ministre de la culture en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
