L’action en recouvrement d’une pénalité URSSAF se prescrit par deux ans à compter de la date d’envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l’organisme concerné. La saisine d’une juridiction est une cause interruptive de prescription jusqu’à l’extinction de l’instance (cf articles 2241 et 2242 du code civil) mais il est jugé de façon constante que cette interruption ne profite qu’à celui qui agit, soit au contribuable ayant formé ce recours en contestation de la pénalité, non la caisse primaire d’assurance maladie qui conservait la faculté de délivrer mise en demeure puis contrainte, nonobstant ce recours.

Les options du directeur de l’URSSAF 

La prescription de l’action en recouvrement de la pénalité sur le fondement des dispositions du IV° de l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction applicable au litige (antérieure au 1er janvier 2018) est la suivante :

Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie notifie les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu’elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire. A l’expiration de ce délai, le directeur :

1° Décide de ne pas poursuivre la procédure ;

2° Notifie à l’intéressé un avertissement, sauf dans les cas prévus aux 3° et 4° du II ;

3° Ou saisit la commission mentionnée au V. A réception de l’avis de la commission, le directeur :

a) Soit décide de ne pas poursuivre la procédure ;

b) Soit notifie à l’intéressé la pénalité qu’il décide de lui infliger, en indiquant le délai dans lequel il doit s’en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. La pénalité est motivée et peut être contestée devant le tribunal des affaires de sécurité sociale.

L’absence de paiement de la pénalité 

En l’absence de paiement de la pénalité dans le délai prévu, le directeur envoie une mise en demeure à l’intéressé de payer dans un délai fixé par voie réglementaire. Lorsque la mise en demeure est restée sans effet, le directeur peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux pénalités qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure.

La pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir. Il est fait application pour les assurés sociaux de l’article L. 133-4-1 du Code la sécurité sociale.

Les règles de prescription 

Les faits pouvant donner lieu au prononcé d’une pénalité se prescrivent selon les règles définies à l’article 2224 du code civil. L’action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d’envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l’organisme concerné.

Le directeur ne peut concurremment recourir au dispositif de pénalité prévu par le présent article et aux procédures conventionnelles visant à sanctionner les mêmes faits’.

Exemple de prescription acquise 

En l’espèce, le délai de prescription de deux ans de l’action en recouvrement de la pénalité expirait donc le 26 novembre 2019.

Dans l’intervalle, aucune mise en demeure n’a été adressée au contribuable ni contrainte émise à son encontre qui aurait pu avoir pour effet d’interrompre le délai de prescription.

La caisse a opposé comme unique moyen à cette fin de non recevoir la suspension de la prescription à raison de la saisine par le contribuable de la juridiction sociale le 23 janvier 2018 pour contester cette pénalité dès lors que, selon elle, cette saisine suspendait le recouvrement de la pénalité.

En premier lieu, cette saisine n’a pour effet que de suspendre d’éventuelles retenues sur prestations futures conformément aux dispositions de l’article L. 133-4-1 du code de la sécurité sociale.

Le recouvrement forcé est lui interrompu par l’opposition à contrainte (L. 244-9 du code de la sécurité sociale).

Enfin, la saisine d’une juridiction ne fait pas partie des causes de suspension de la prescription énumérées aux articles 2233 à 2239 du code civil.

La saisine d’une juridiction est une cause interruptive de prescription jusqu’à l’extinction de l’instance (cf articles 2241 et 2242 du code civil) mais il est jugé de façon constante que cette interruption ne profite qu’à celui qui agit, soit au contribuable ayant formé ce recours en contestation de la pénalité, non la caisse primaire d’assurance maladie qui conservait la faculté de délivrer mise en demeure puis contrainte, nonobstant ce recours.

En conséquence, il a été fait droit au moyen tiré de la prescription soulevé pour la première fois en appel par le contribuable et le jugement déféré a donc été infirmé pour ce motif.

C3

N° RG 21/04341

N° Portalis DBVM-V-B7F-LCMA

N° Minute :

Notifié le :

Copie exécutoire délivrée le :

la SELEURL VIDAL AVOCATS

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

COUR D’APPEL DE GRENOBLE

CHAMBRE SOCIALE – PROTECTION SOCIALE

ARRÊT DU LUNDI 15 MAI 2023

Appel d’une décision (N° RG 18/00036)

rendue par le Pole social du TJ de VIENNE

en date du 08 septembre 2021

suivant déclaration d’appel du 11 octobre 2021

APPELANT :

Monsieur [S] [O]

[Adresse 1]

[Localité 4]

représenté par Me Thibaud VIDAL de la SELEURL VIDAL AVOCATS, avocat au barreau de PARIS substituée par Me Thomas MOUSSEAU-SWIERCZ, avocat au barreau de GRENOBLE

INTIMEE :

Organisme CPAM DE L’ISERE prise en la personne de son représentant légal en exercice domicilié en cette qualité audit siège

[Adresse 2]

[Localité 3]

comparante en la personne de Mme [U] [D] régulièrement munie d’un pouvoir

COMPOSITION DE LA COUR :

LORS DES DEBATS ET DU DÉLIBÉRÉ :

M. Jean-Pierre DELAVENAY, Président,

Mme Isabelle DEFARGE, Conseiller,

M. Pascal VERGUCHT, Conseiller,

Assistés lors des débats de Mme Chrystel ROHRER, Greffier,

DÉBATS :

A l’audience publique du 28 février 2023,

M. Jean-Pierre DELAVENAY chargé du rapport, Mme Isabelle DEFARGE, Conseiller et M. Pascal VERGUCHT, Conseiller ont entendu les représentants des parties en leurs dépôts de conclusions et observations.

Et l’affaire a été mise en délibéré à la date de ce jour à laquelle l’arrêt a été rendu.

EXPOSÉ DES FAITS ET DE LA PROCÉDURE

Le 23 janvier 2018, M. [S] [O], masseur kinésithérapeute exerçant en libéral, a saisi le pôle social du tribunal de grande instance de Vienne d’un recours à l’encontre de la pénalité administrative de 31 171,44 euros afférente à des indus d’un montant de 62 342 euros pour des anomalies de facturation de décembre 2014 à décembre 2016 qui lui a été notifiée le 23 novembre 2017 par la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM) de l’Isère.

Par jugement du 8 septembre 2021, le pôle social du tribunal judiciaire de Vienne a :

– débouté M. [O] de l’ensemble de ses prétentions,

– l’a condamné à régler à la CPAM de l’Isère la somme de 31 171,44 euros,

– rappelé que l’instance introduite avant le 1er janvier 2019 est exempte de dépens.

Le lundi 11 octobre 2021, M. [O] a interjeté appel de cette décision qui lui a été notifiée par lettre recommandée dont il a accusé réception le 9 septembre 2021.

Les débats ont eu lieu à l’audience du 28 février 2023 et les parties avisées de la mise à disposition au greffe de la présente décision le 15 mai 2023.

EXPOSÉ DES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES

M. [S] [O] selon ses conclusions d’appel en réplique et récapitulatives déposées le 16 février 2023 reprises à l’audience demande à la cour de :

– réformer le jugement de première instance,

– juger que la pénalité financière litigieuse a été établie au terme d’une procédure irrégulière,

– juger qu’elle est insuffisamment motivée,

– juger que les griefs ne sont ni établis ni fondés,

– juger que la demande en paiement de la pénalité financière de la Caisse Primaire d’Assurance Maladie de l’Isère est irrecevable car prescrite ;

– annuler la procédure de contrôle d’activité,

– annuler la procédure de pénalité financière,

– annuler la pénalité financière litigieuse du 23 novembre 2017,

– rejeter la demande en paiement de la pénalité financière de la caisse primaire d’assurance maladie de l’Isère comme étant irrecevable car prescrite,

– rejeter l’ensemble des demandes et prétentions de la caisse primaire d’assurance maladie de l’Isère,

– mettre à la charge de la CPAM de l’Isère la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l’article 700 du code de procédure civile ainsi que les entiers dépens de l’instance.

A titre liminaire, il invoque la prescription de l’action en recouvrement de la pénalité tirée des dispositions de l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale en retenant comme point de départ du délai la notification du 23 novembre 2017 non interrompu ensuite par une mise en demeure ou une demande en paiement.

Il conteste ensuite la régularité de la procédure de contrôle préalable à la pénalité financière estimant qu’il est recevable à le faire à l’occasion de la contestation de la pénalité.

Sur la violation du principe du contradictoire et des droits de la défense, il expose que la procédure de contrôle a été réalisée par les services administratifs de la CPAM sur le fondement de l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale et non par le service du contrôle médical de sorte que les dispositions de l’article L. 315-1 IV du code de la sécurité sociale ne sont pas applicables à la cause.

Il prétend qu’il n’a pas été mis à même de présenter ses observations dans un cadre respectueux des droits de la défense et du principe du contradictoire préalablement à l’engagement de la procédure de pénalité par le courrier en date du 13 juillet 2017, dès lors que les résultats du contrôle administratif de son activité ne lui ont jamais été notifiés préalablement et se prévaut à ce titre de l’article 4.1 de la charte du contrôle et de l’activité des professionnels de santé par l’assurance maladie.

Concernant la qualité des agents au soutien de sa demande de nullité de la procédure de contrôle, il fait valoir que la CPAM ne rapporte aucune preuve de l’agrément et de l’assermentation des agents l’ayant réalisé qui n’étaient pas médecins conseils, de sorte que l’ensemble des actes réalisés et des éléments recueillis pendant et après la procédure doivent être écartés.

Il ajoute que l’agrément et l’assermentation sont nécessaires, quand bien même il n’y a pas eu d’auditions de patients et que les décisions d’agréments doivent être publiées car de nature réglementaire.

Sur la violation de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, il soutient que le contrôle opéré par la caisse primaire d’assurance maladie a nécessairement exploité le système SIAM pour être réalisé et doit être annulé comme la pénalité financière afférente au motif que la caisse ne démontre pas que :

– conformément aux dispositions de la délibération n°88-31 du 22 mars 1988 de la CNIL, elle a procédé à l’enregistrement des critères et raisonnements sur lesquels était fondé le contrôle de façon à en permettre le contrôle a posteriori,

– ni que les agents ayant réalisé le contrôle disposaient d’une habilitation pour accéder et utiliser dans le système SIAM.

En second lieu il conteste la régularité même de la procédure de pénalité financière et affirme que les griefs ne lui ont jamais été communiqués (seule mention : Non-respect de la NGAP et des règlements en vigueur) et ajoute que la notification de griefs du 13 juillet 2017 n’est pas accompagnée des pièces utiles du dossier. Il observe en outre que la notification d’indu ne comporte en annexe aucun détail des anomalies reprochées.

Il soutient qu’il n’est pas établi que le Directeur de la CPAM ait procédé à la saisine de la commission des pénalités financières avant le 29 août 2017, c’est-à-dire dans le délai de 15 jours à compter de l’expiration du délai offert au requérant pour présenter ses observations, qui en l’occurrence expirait le 15 août 2017, de sorte que la procédure devait être réputée abandonnée.

Il oppose également que cette pénalité n’est pas suffisamment motivée et que les griefs qui lui sont reprochés pour fonder cette pénalité ne sont ni détaillés ni fondés.

La Caisse Primaire d’Assurance Maladie de l’Isère selon ses conclusions déposées et reprises à l’audience demande à la cour de :

– confirmer le jugement déféré en toutes ses dispositions ;

– débouter M. [O] de son appel et l’ensemble de ses demandes ;

– juger que c’est à bon droit que la caisse lui réclame paiement de la somme de 31 174,44 euros au titre des pénalités ;

– condamner M. [O] à lui verser cette somme.

Elle estime que le recours formé contre la pénalité a eu pour effet de suspendre la prescription du recouvrement de la pénalité.

Elle rappelle que M. [O] a introduit une procédure distincte pour contester l’indu qui a fait l’objet d’une radiation puisqu’il s’est acquitté par mensualités de la totalité de l’indu. Aussi elle l’estime irrecevable à contester dans le cadre de la présente instance la régularité de la procédure de contrôle de tarification et de notification de l’indu.

Elle estime régulière la procédure de notification de la pénalité au cours de laquelle M. [O] a eu la faculté de présenter des observations, qu’il a été entendu par la commission des pénalités le 22 septembre 2017 et soutient que les délais prévus à l’article R. 147-2 du code de la sécurité sociale ont été respectés.

Pour le surplus de l’exposé des moyens des parties au soutien de leurs prétentions il est renvoyé à leurs conclusions visées ci-dessus par application des dispositions de l’article 455 du code de procédure civile.

MOTIVATION

1. La cour est saisie de l’appel du jugement du pôle social du tribunal judiciaire de Vienne du 8 septembre 2021 ayant débouté M. [O] du recours qu’il avait formé le 12 novembre 2019 pour contester la pénalité de 31 171,44 euros qui lui avait été notifiée le 23 novembre 2017 et qui a condamné M. [O] au paiement de cette somme à la caisse primaire d’assurance maladie de l’Isère.

Après ce premier recours, M. [O] a également saisi le tribunal judiciaire de Vienne d’un recours distinct le 3 mars 2020 pour contester cette fois l’indu de 62 342,89 euros à l’origine de la pénalité.

Les deux décisions sont distinctes et ont fait l’objet d’un recours séparé de M. [O].

À raison d’un changement de domicile de ce dernier, le tribunal judiciaire de Vienne par ordonnance du 10 juin 2020 s’est dessaisi au profit du tribunal judiciaire de Grenoble, lequel par ordonnance du 10 février 2022 a ordonné la radiation de l’affaire au motif que la caisse primaire d’assurance maladie a indiqué que la dette avait été entièrement soldée.

Selon les articles 381 et suivants du code de procédure civile, la décision de radiation emporte suppression de l’affaire du rang des affaires en cours mais ne met pas fin à l’instance et peut être rapportée.

C’est donc dans le cadre de cette instance que M. [O] devait contester la régularité de la procédure de contrôle préalable à la pénalité financière ayant abouti à la notification d’indu du 7 mars 2017 comme opposé à bon droit par la caisse primaire d’assurance maladie et il ne sera donc pas répondu, dans le cadre du litige dévolu à la cour portant exclusivement sur la contestation de la pénalité, sur l’ensemble des moyens de l’appelant figurant sous partie 1 de ses dernières conclusions (cf pages 7 et suivantes : Sur l’irrégularité de la procédure de contrôle préalable à la pénalité financière).

2. À titre liminaire et principal sur l’objet du litige dévolu à la cour, M. [O] se prévaut désormais de la prescription de l’action en recouvrement de la pénalité sur le fondement des dispositions du IV° de l’article L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale dans leur rédaction applicable au litige (antérieure au 1er janvier 2018) ci-dessous reproduites :

‘IV. Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie, de la caisse mentionnée à l’article L. 215-1 ou L. 215-3 ou de l’organisme local chargé de verser les prestations au titre des assurances obligatoires contre les accidents de travail et les maladies professionnelles des professions agricoles notifie les faits reprochés à la personne physique ou morale en cause afin qu’elle puisse présenter ses observations dans un délai fixé par voie réglementaire. A l’expiration de ce délai, le directeur :

1° Décide de ne pas poursuivre la procédure ;

2° Notifie à l’intéressé un avertissement, sauf dans les cas prévus aux 3° et 4° du II ;

3° Ou saisit la commission mentionnée au V. A réception de l’avis de la commission, le directeur :

a) Soit décide de ne pas poursuivre la procédure ;

b) Soit notifie à l’intéressé la pénalité qu’il décide de lui infliger, en indiquant le délai dans lequel il doit s’en acquitter ou les modalités selon lesquelles elle sera récupérée sur les prestations à venir. La pénalité est motivée et peut être contestée devant le tribunal des affaires de sécurité sociale.

En l’absence de paiement de la pénalité dans le délai prévu, le directeur envoie une mise en demeure à l’intéressé de payer dans un délai fixé par voie réglementaire. Lorsque la mise en demeure est restée sans effet, le directeur peut délivrer une contrainte qui, à défaut d’opposition du débiteur devant le tribunal des affaires de sécurité sociale, comporte tous les effets d’un jugement et confère notamment le bénéfice de l’hypothèque judiciaire. Une majoration de 10 % est applicable aux pénalités qui n’ont pas été réglées aux dates d’exigibilité mentionnées dans la mise en demeure.

La pénalité peut être recouvrée par retenues sur les prestations à venir. Il est fait application pour les assurés sociaux de l’article L. 133-4-1.

Les faits pouvant donner lieu au prononcé d’une pénalité se prescrivent selon les règles définies à l’article 2224 du code civil. L’action en recouvrement de la pénalité se prescrit par deux ans à compter de la date d’envoi de la notification de la pénalité par le directeur de l’organisme concerné.

Le directeur ne peut concurremment recourir au dispositif de pénalité prévu par le présent article et aux procédures conventionnelles visant à sanctionner les mêmes faits’.

Cette pénalité a été notifiée à l’appelant par lettre recommandée avec demande d’avis de réception du 23 novembre 2017 qui lui a été remise le 27 novembre 2017.

Le délai de prescription de deux ans de l’action en recouvrement de la pénalité expirait donc le 26 novembre 2019.

Dans l’intervalle, aucune mise en demeure n’a été adressée à M. [O] ni contrainte émise à son encontre qui aurait pu avoir pour effet d’interrompre le délai de prescription.

La caisse a opposé comme unique moyen à cette fin de non recevoir la suspension de la prescription à raison de la saisine par M. [O] de la juridiction sociale le 23 janvier 2018 pour contester cette pénalité dès lors que, selon elle, cette saisine suspendait le recouvrement de la pénalité.

En premier lieu, cette saisine n’a pour effet que de suspendre d’éventuelles retenues sur prestations futures conformément aux dispositions de l’article L. 133-4-1 du code de la sécurité sociale.

Le recouvrement forcé est lui interrompu par l’opposition à contrainte (L. 244-9 du code de la sécurité sociale).

Enfin, la saisine d’une juridiction ne fait pas partie des causes de suspension de la prescription énumérées aux articles 2233 à 2239 du code civil.

La saisine d’une juridiction est une cause interruptive de prescription jusqu’à l’extinction de l’instance (cf articles 2241 et 2242 du code civil) mais il est jugé de façon constante que cette interruption ne profite qu’à celui qui agit, soit M. [O] ayant formé ce recours en contestation de la pénalité, non la caisse primaire d’assurance maladie qui conservait la faculté de délivrer mise en demeure puis contrainte, nonobstant ce recours.

En conséquence, il sera fait droit au moyen tiré de la prescription soulevé pour la première fois en appel par M. [O] et le jugement déféré sera donc infirmé pour ce motif.

La caisse succombant supportera les dépens.

Il ne parait pas inéquitable de laisser à M. [O] la charge de ses frais irrépétibles d’instance.

PAR CES MOTIFS

La cour, statuant publiquement et contradictoirement, après en avoir délibéré conformément à la loi,

Infirme le jugement RG n° 18/00036 rendu le 8 septembre 2021 par le pôle social du tribunal judiciaire de Vienne.

Statuant à nouveau,

Déclare prescrite l’action en recouvrement de la pénalité notifiée par courrier du 23 novembre 2017.

Déboute la Caisse Primaire d’Assurance Maladie de l’Isère de sa demande de condamnation de M. [S] [O] à lui verser la somme de 31 171,44 euros au titre de cette pénalité.

Condamne la Caisse Primaire d’Assurance Maladie de l’Isère aux dépens de première instance et d’appel.

Déboute M. [S] [O] de sa demande par application des dispositions de l’article 700 du code de procédure civile.

Prononcé publiquement par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour, les parties ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du code de procédure civile.

Signé par M. Jean-Pierre Delavenay, président et par Mme Chrystel Rohrer, greffier auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.

Le greffier Le président